注意事项
(1)．申论考试是对考生阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力以及文字表达能力的测试。
(2)．仔细阅读给定资料，按照后面提出的“申论要求”。
资料
资料显示从2003年至2007年，仅山东省就有共206家韩资企业非正常撤离中国。这种“非正常撤离”对中国某些地方政府长期以来“以政绩为导向”的对外招商引资政策敲响了警钟。
山东省外贸厅提供的数据表明，2003年以来“非正常撤离”的206家韩资企业，导致2.6万员工受影响，拖欠工资1.6亿元(人民币，下同)拖欠银行贷款近7亿元。仅烟台去年非正常撤离的三家韩资企业，拖欠职工丁资370万元；遗留各项债务3000万元。同类事件正在胶州、青岛等地发生，韩资企业密集的青岛市城阳区更是“重灾区”。
近年来，地方招商引资数量及GDP的增长率骤然成为评价地方政府业绩最重要的指标，追求任期内(一般为5年)经济指标增长几乎成为各级地方政府，特别是主管官员的偏爱。在这样的大环境下，为了在短期内出经济业绩，地方政府想尽各种办法，动用人员，提供条件，给出各种优惠政策招商引资，甚至相互攀比，相互竞争，但限于国家法规和社会关注，对招商引资开出的优惠政策基本上都有一个期限。因此，相当一部分外资企业就充分享用期限范围内的优惠政策，待优惠政策期结束后又得到异地优惠政策的暗示、吸引，一旦新的优惠收益大于搬迁成本，就毫不迟疑地纷纷外迁。人们往往将这类经常忙于“搬迁”的企业称之为“候鸟企业”。这些“候鸟企业”利用各地政府招商引资的急迫需求，追逐优惠政策、廉价资源、设定投资项目，待优惠政策期限临近就像候鸟一样迁走，哪里有优惠政策就飞向哪里。
据知情人士透露，青岛市外经贸局已经给各地方外经贸局下达了任务，要求下属单位管理当地的外资企业，关注他们的动向。这对各区的外经贸部门来说也是一个非常无奈的事情，因为政府缺乏履行和发挥政策效能的法律依据，早在2006年和2007年青岛政府政策研究室就这一问题向市政府提交过调研报告，但政策建议的执行力度并不强。为此，青岛市政府政策研究室2008年4月份专门成立了针对外资企业非正常撤离的课题组，加大了调研的力度。
研究人员发现：青岛市的最大外资来源国是韩国，韩资企业主要以投资规模较小的劳动密集型制造加丁业为主。众多小规模的劳动密集型制造业，一方面造成了青岛市土地资源的浪费，提高了政府的招商成本；另一方面小规模的外资企业出现“候鸟企业”的现象比较严重。
近年来，随着政府宏观政策的调整，过去对外企业的很多优惠措施逐步取消，比如，两税合一之后，外资企业与内资企业待遇相同，出口退税率降低；限制加工贸易的商品种类数增加；开始征收土地使用税等等，这些都在提高了企业所承担社会责任的同时，也增加了企业的经营成本。统计分析显示，山东历年来“擅自撤退”的韩国企业多为低工资的劳动密集型企业，其中首饰生产厂家最多，为63家，其余依次是服装厂33家、皮革厂28家、箱包厂14家、制鞋厂13家。这些技术含量低、高污染高能耗的传统劳动密集型企业对于成本的变化最为敏感。
另外，人民币升值给出口型企业也带来了很大的压力，提高了企业的成本。实施新《劳动合同法》也不同程度地增加了企业的用工成本，导致工人工资上涨，社保福利等支出增加。
胶州市李哥庄镇高家村的村干部孙某介绍，高家村每年引资的任务是300万～400万元。孙某说，有时候村委会也是没有办法。村干部如果在任期间不能完成招商引资的任务，干满三年任期就要自动离职。据孙某介绍，高家村的电镀工业园是李哥庄镇5个村子里招商引资做的最好的一个，其他几个村子都不行，从来没有听说哪里的村官因为招商好得到升迁的，但因为招不到商而被免职的事情倒是在邻村听到过。
据孙某介绍，工业园最多的时候能够见到五六千人，但是现在很多企业都迁到了山东省的西部地区和河南、江苏以及东北地区。厂房的出租价格也在上涨，以前只需要每年20万元，现在一般都在每年50万～60万元。企业所用的原材料，2007年以来其成本平均是2005后的两倍以上，像氰化银、硫酸铜和镍类的材料价格已经接近了三倍。
山东引入的韩资企业有些规模很小，但对环境的污染却很严重。在当前环保要求日益提高的时代，越来越多的此类韩资企业无法容身。2007年9月份，胶州市环保部门让区内26家准备开工的企业锁上了大门。孙某说，“这是因为村民上访。有人告到了国家环保总局，说村民们生活在水深火热之中。”国家环保总局发文要求山东处理有关污染的事情，关停通知由山东省下发到青岛市、胶州市再到相关村委会。
记者从村委会的相关文件中看到，村委会已给违规的企业做出了相应的处罚。关停共26家企业，12家企业被罚款整顿。罚金从5000～10000元不等。一位当地人土说，“一般工人干上两三年之后，都会离开这个工业园，因为这里的污染很严重，常用的原料氰化物对工人身体的伤害比较厉害。”
由于引入的韩资企业停工，李哥庄镇高家村的第三产业已经受到严重的影响。饭馆和零售业的收入已经减少了很多。而当地村民开力的一家工厂由于遭遇韩方的巨额欠款，在人工成本、原材料成本上涨的压力下不得不陷入半停产状态。
青岛市的这些外资企业人驻某个市区的工业园区，一般不自建厂房，主要是租用，以便日后搬迁。等一旦过了优惠期，就以假倒闭的形式将工厂转向另外的市区寻求优惠政策，甚至像城阳、即墨出现了外资企业外逃现象，引发外商与供应商、工人之间的矛盾，欠供应商货款，欠工人工资的事件屡有发生。因为他们已经没有太大的收益，要想获得超额利润，只能靠拖欠工人工资。
韩国驻青岛总领事馆领事姜亨植认为，根据中国的法律，企业要正常清算，一般需要6个月以上的时间，在清算过程中需补缴过去按照惯例没有足额缴纳的社会保险费及按照宽松的标准缴纳的税费，都需一次性补缴。所以本身已经陷入困境的企业很可能不能轻易选择正常清算的方式。此外，一小部分企业，守法意识淡薄，企业管理不够规范，甚至存在不合法经营的现象。所以，想清算也无法提供完整的财务账本及原辅材料账本．还存在购买和使用原辅材料的记录不全等问题。
当地的一位企业主战某说：“我对韩资企业是既爱义恨。”不过，他仍然不得不跟韩资企业合作，毕竟还是韩资企业的订单多。目前，他的丁厂每回接到80万左右的订单，其中80%以上都是来自韩资企业的。近一段时间，战某的韩资客户常常在不付货款的时候就“不辞而别”了。例如，“青岛丰广工艺品公司”是他的一家韩国客户，从2006年的9月份到2007年的2月份，累计欠其货款达 68万多元。
专家指出，以前候鸟企业追逐的是“两免三减半”的税收政策，现在这个政策已经取消了，候鸟企业就只能追逐更廉价的劳动力和廉价的土地。国际经验表明，人均GDP超过1000美元后，一国要素成本将会相对快速地上升，国际资本也将随之不断转移到其他成本相对较低的国家与地区。这种某一产业在不同国家和地区间伴随着产业转移而兴盛或衰退，以及某一国家内部各种产业先后兴盛衰退的“雁行”形态，最佳的例子就是二战后东亚各国经济发展与产业结构变迁的历程。
上世纪的六七十年代，日本的劳动密集型企业和竞争力变弱的生产技术转移到韩国、中国台湾、中国香港、新加坡等地，而到了80年代。在韩国、中国台湾和中国香港的劳动密集型企业又纷纷转移到中国内地与印度尼西亚、马来西亚、泰国等东盟各国，20年过去了，人均GDP已超过1000美元的中国在未来几年里也将出现大规模的产业转移浪潮，在鞋帽、服装、玩具、日用品上的“中国制造”标签，很可能将越来越多地变成“越南制造”或“柬埔寨制造”。
这一轮发生在中国一些发达地区的外资转移，或者更严格地说，低端外资项目外迁的现象，从更大的范围看，反映的只不过是世界经济全球化和区域合作加快发展的大趋势，以及正在加速的新一轮全球生产要素的优化重组，产业转移的新浪潮。
“十五”期间，青岛市的第二产业实际利用外资达到31.74亿美元，占青岛市实际利用外资总额的86.8%，但对青岛市产业结构升级，现代服务业发展等有带动地方经济加速发展意义的外资项目太少，这在相当程度上制约了青岛市产业结构调整升级的步伐。
青岛市的一些地区对外招商隐性成本非常高，出现了在引进外资的“恶性竞争，竞争优惠”所造成的区、政府之间“鹬蚌相争”，外资企业“渔人得利”的不利局面。例如，青岛市的两个区为了争夺 LG的投资项目，双方就打起了优惠价格战，而最终获胜方以免土地使用费为代价赢得了LG的投资。青岛市黄岛区没有完成上级指派的招商引资任务，还有300万元的差额，这时候，时任黄岛区的区领导找到了某家外资企业，要求他们给黄岛区注资。区领导亲自打电话给银行及相关年审部门，要求精简审查程序。
此前，青岛市所辖部分地方政府过度追求招商规模，在利用外资的实际操作中，普遍采取了粗放的账上方式，良莠不齐，造成了土地资源浪费，环境污染，电力紧张和劳动力短缺等问题。为了完成年度引进外资的招商指标，青岛市所辖一些地方，过度给予外商在土地、税收等方面的优惠政策，使得招商成本大大提高，甚至引进不少高能耗，高污染的产业，并助长了“候鸟外资”的形成，不这仅损害了青岛市的利益。也给青岛市今后对外招商引资带来了不利的影响。
在招商考核体系中，境外金额、保险业资金不能纳入实际利用外资考核中。这对于青岛市南区商贸、金融招商引资工作非常不利，实际招商情况在考核中，不能充分体现，影响了青岛市商贸中心的招商信心。
研究人员认为，外资企业非正常撤离的问题已经不再是一个单纯的经济问题。政府对企业的监管时而“越位”时而“缺位”，而由“越位”导致的“缺位”也十分明显，招商的任务甚至可以加到村官的头上，也就已经把一个市场行为很大程度上行政化了。
专家建议，政府应该充分发挥外资小介机构和行业协会的职能，让行业协会和中介机构来管理外资企业，因为行业协会可以用保证金制度来约束会员企业的行为。政府可以建立一个外资企业信息管理系统，实现分极管理，加大那些不诚信企业的操作成本。其实，这里的操作难度并不大，国家每年都有外资投资统计年鉴，但不能提供随时查询功能，应该建立一个信用评估系统？让每个来中国投资的企业都登记详细的信息，以便上网查询。
在上海、苏州和昆山等城市，为避免以上问题，已经提高了引进外资的门槛，将污染严重、规模小、技术含量低的外资挡在门外。昆山市政府制定了“三不政策”，即劳动力需求超过8000人的劳动密集型企业、出口退税额过高的企业、以及高污染企业，一概拒绝。而类似的现象在长三角其他地区；以及珠三角等外商投资密集地区都存在。
专家指出，在这个产业升级的过渡时期内，政府需要做的应该是：第一、与外资的商会、行业协会和中介组织建立沟通机制，关注它的经营状况及面临的问题；第二、建立外资企业评估体系，做好信息的管理，第三、完善政府管理体系，设置合理的外资企业清算程序。
目前，很多外资企业打算把工厂迁到中国的一些内陆地区，如安徽、江西、河南等中部省份，甚至一部分外资企业已迁往到越南，老挝等国家去考察了。对此，青岛科技大学东北亚经济研究中心副主任认为，如何面对生产成本上升所推动的大规模国际产业转移，如何利用外资的撤离来提高开放质量，并推进产业开放，这不仅仅是青岛市面临的问题，也是全国各省市都要面对的问题。
青岛市政府政策研究室的专家顾问团成员在向市政府提交的《提高青岛市对外招商引资质量对策研究》的报告中写道：“在考核批准项目引进资金数量的同时，逐步把社会效益、投资效益、税收贡献，特别是地方税收贡献也纳考才核内容，增加投资针对性，提高投资项目质量。”
作答要求
1．概括“给定资料”所反映的主要问题。
要求：概括准备、条理清楚、语言简洁。不超过150字。